В очередной раз затронута тема муниципальной реформы. Она у нас — как незаживающая рана, о которой нельзя забыть, но с которой ничего нельзя сделать. Соотношение плюсов и минусов от приобретения территориями самостоятельности по-прежнему неочевидно.

Вред от укрупнения

Как пишет «Коммерсантъ», Комитет гражданских инициатив (КГИ) под руководством экс-министра финансов Алексея Кудрина подготовил доклад «Место для местного самоуправления в России», найдя эти самые плюсы и минусы. Одновременно группа сенаторов предложила разделить городские округа в РФ на внутригородские районы и сохранить выборы депутатов в поселениях.

Произошло это в ответ на жесткую критику закона, давшего регионам право объединять все поселения муниципальных районов в городские округа, упраздняя в них муниципальные органы власти. По мнению экспертов, так попросту уничтожается поселенческий уровень местного самоуправления (МСУ), которое фактически становится одноуровневым. А для жителей окраины местная власть вообще оказывается недоступной.

Необходимо также, как считают в КГИ, уйти от бессмысленной циркуляции денег от поселений к регионам и обратно. Дескать, какая же это власть, если нет у нее ни денег, ни особых полномочий? Как отметил изданию научный руководитель Высшей школы экономики Евгений Ясин, вертикаль власти удобна для управления, но лишает активное население тех возможностей, которые дает рыночная демократия.

Саботаж и вертикаль

Как пишет Владимир Гельман в статье «Политические аспекты реформы местного самоуправления» в «Ежедневном журнале», в советское время местное самоуправление было лишь нижним звеном государственного механизма. После распада Союза реформу местного самоуправления пытались провести, как и все тогдашние реформы, очень радикально, но попытку нельзя назвать удачной.

В СССР, как все знают, всем руководила партия, и в централизованной плановой экономике все экономические ресурсы спускались сверху вниз на основе единых нормативов. Самоуправление фактически было фикцией.

В конце 1991 года были приняты законы, вводившие местные налоги и сборы, и постановление о разграничении собственности на федеральную, региональную и муниципальную. Конституция 1993 года дала МСУ автономию, исключила его из структуры государственной власти. Почти во всех регионах России были избраны местные представительные органы, мэры городов и главы районных администраций.

Первый удар по реформе местного самоуправления нанес экономический спад, а после победы президента Бориса Ельцина в ходе конфликта между ним и парламентом в сентябре — октябре 1993-го была укреплена вертикаль исполнительной власти, в результате чего местные Советы распустили, а полномочия МСУ передали назначенным главам местных администраций.

Что было потом? Налоговый и бюджетный кризис, нехватка ресурсов на местах, обвальная децентрализация. Многие ресурсы и полномочия центра оказались у региональных властей, которые могли даже саботировать федеральные законы.

В итоге к 2001 году 95 % муниципальных образований были убыточными, между муниципалитетами и региональными властями происходили конфликты. Самое страшное, когда губернаторы возлагали на города заведомо невыполнимые социальные обязательства.

Власть, которая просит

Конечно, такая ситуация не устраивала ни Москву, ни регионы, ни муниципалитеты.

Тем не менее в начале нулевых в России начался экономический рост за счет высоких цен на нефть и газ. Одновременно центр стал постепенно возвращать себе контроль над регионами и концентрировал финансовые потоки: доля федеральных средств в бюджете страны возросла за 1998 — 2006 годы с 40 до 66 %.

Произошло новое укрепление пресловутой вертикали власти, которое во многом было вызвано необходимостью приструнить отдельных царьков в регионах — вплоть до назначения глав субъектов президентом.

Для муниципалитетов это вылилось, однако, не в расширение их налоговой базы, а в передачу некоторых финансовых обязательств региональным властям и возврат к финансированию местного самоуправления за счет субсидий и дотаций из вышестоящих бюджетов.

В итоге МСУ снова оказалось встроенным в иерархию власти в качестве нижнего звена, не располагающего большими полномочиями и слабо подотчетного гражданам.

Что делать теперь, когда процесс «собирания земель» в целом можно назвать завершенным? Ведь на «ручном» управлении из центра, как уверен Гельман, проблем тысяч российских поселений не разрешишь.

По мнению эксперта, в ближайшие годы Россия рискует уйти в стагнацию нынешнего неэффективного местного самоуправления. Позднее же реформы возможны, причем давление может возникнуть как сверху (власть заинтересована в повышении эффективности МСУ), в результате чего контроль из столицы могут ослабить, так и снизу, особенно на фоне экономического роста в крупных городах.

В сентябре прошлого года на заседании Совета безопасности Владимир Путин заявил, что процесс формирования в России эффективного местного самоуправления пока нельзя назвать завершенным. В Общероссийском народном фронте ранее заявили, что не видят открытости и диалога глав муниципалитетов и регионов с людьми.

От себя добавим, что, как это часто бывает, города и поселки страдают, в общем-то, не от отсутствия полномочий, которых на местном уровне хватает. Все упирается, увы, в деньги: если полномочия не подкреплены финансово, развития не произойдет. Пока же муниципалитеты чаще вынуждены выступать в роли просителей. К этой роли определение «самоуправление» (а тем более «власть») как-то не подходит.

Андрей Савин